立法研究系列八:对社区威廉希尔立法草案的修正建议(武玉红、刘强)

日期:2019-07-10 23:34:06 / 人气:58

 供稿:上海政法学院武玉红、刘强

 全国人大常委会于2019年6月下旬第一次审议《中华人民共和国社区威廉希尔法(草案)》议案,并向社会征求意见。现就立法草案提出如下修正建议。

 一、明确社区威廉希尔性质、任务和目的

 《宪法》第二十八条规定:惩办和改造犯罪分子。《刑法》第一条规定,为了惩罚犯罪,……。社区威廉希尔法需要把母法和基本法作为依据,由于刑罚的本质属性是它的惩罚性,作为社区的刑罚执行,如果没有“惩罚”的表述,存在着与上位法相抵触的问题。也难与同为刑罚执行法的《监狱法》第一条“为了正确执行刑罚,惩罚和改造罪犯,预防和减少犯罪,根据宪法,制定本法。”相匹配。

 草案第一条:“为了保障和规范社区威廉希尔工作,正确执行刑罚,提高教育改造质量,促进社区威廉希尔对象顺利融入社会,预防和减少犯罪,制定本法。”本次草案在2013年送审稿的基本上,强调了“提高教育改造质量”,进一步误导社区威廉希尔工作就是单纯的教育威廉希尔罪犯。

第一条是需要开宗明义展示性质、任务和目的的。建议修改为:“为了正确执行社区刑罚,惩罚和改造罪犯,预防和减少犯罪,根据宪法和刑法,制定本法。”去掉“为了保障和规范社区威廉希尔工作”这一多此一举的表述。

 这样的修改可表明3层意思:

 ⑴社区威廉希尔的性质是社区刑罚执行,是将法院的刑事判决、裁定加以实现的过程;

 ⑵惩罚和改造不仅是刑罚执行的任务,而且具有目的性,在两者关系中惩罚是第一位的,改造是罪犯服刑期间派生的任务和目的;

 ⑶社区威廉希尔法要基于母法和基本法制定,不能与上位法相抵触。

 社区威廉希尔性质不明,导致后面的法条在立法结构,社区刑罚执行机关、执法人员的设置、执法内容的具体规定、执法工作需要采取必要的强制措施等方面出现重大的偏差。

 草案第三条:“社区威廉希尔工作坚持监督管理与教育帮扶相结合,”建议修改为:“社区刑罚执行工作坚持惩罚监管与教育帮扶相结合,……。”法条中的结合是两项任务的结合,前面侧重惩罚性的监管,后面侧重非惩罚性的教育帮扶,如果不增加“惩罚”二字,那么,后面的教育帮扶也属于管理的范畴。比照《监狱法》第三条规定,“对罪犯实行惩罚与改造相结合”,监狱工作与社区刑罚执行工作虽然有大墙内外之分,但同属刑罚执行,同样需要对罪犯进行惩罚,当然惩罚力度有轻重之分。

 目前我国在社区威廉希尔中对罪犯的过于轻缓的管理,难以在监禁刑和社区刑之间形成惩罚力度的合理坡度,有违罪责刑相适应的原则。“监督管理”并不能完全涵盖“惩罚”的内容。“监督管理”的主体可以是非执法人员,如社区威廉希尔社会工作者、协管员以及社区公众,但“惩罚”的主体则必须是法律授权的执法人员。“惩罚监管”不仅包含了对罪犯的监督管理,而且意味着在监督管理中如果服刑人员有违规行为情节严重的,执法人员可采取必要的强制措施。罪犯在服刑期间如有再犯风险,执法人员也应有权对他们采取临时强制措施,如使用手铐及其他警戒具,依法限制自由等。因此,“社区威廉希尔”的惩罚包含两层意思:

 一是通过对法院判决裁定的执行,对罪犯在社区的权利进行一定的限制和剥夺,使其承受一定的痛苦与损失的体验;

 二是对违反监管规定或有再犯风险的行为,采取必要的强制措施。

 二、明确社区威廉希尔机构和人员

 社区威廉希尔机构是立法中的重大事项,需设专章,类似《监狱法》第二章那样设专章。2013年司法部送审的《社区威廉希尔法(草案)》,第二章设有专章“社区威廉希尔机构”。本次草案送审稿中62次提到“社区威廉希尔机构”却没有机构设置的专章,也没有说明社区威廉希尔机构的具体指向和法律地位,没有明确的定位,导致机构的性质不明。

 取消草案第四条的规定,“乡镇以上地方人民政府可以设立社区威廉希尔委员会,负责组织、协调、指导本行政区域内的社区威廉希尔工作。”该条反映立法者对社区威廉希尔性质和任务不明确。社区威廉希尔任务包括二方面,一任务是惩罚监管工作,二任务是不具有惩罚性的教育帮扶工作。如果是第一项任务,人民政府不能干预执法。如果是二任务,不需要国家立法规定,且根据中央“精简机构”的要求,也没有必要建这么多机构。

 草案第五条第一款:“社区威廉希尔机构是刑事诉讼法规定的社区威廉希尔的执行机关,由县级以上地方人民政府根据需要设置。”去掉画蛇添足的“社区威廉希尔机构是刑事诉讼法规定的社区威廉希尔的执行机关”的表述。2011年刑法修改时未列入,二年后刑事诉讼法修改加入这一规定时,根本就没有这样的机构,现在社区威廉希尔机构的具体指向是不明确的。建议修改为:“省级人民政府司法行政机关社区刑罚执行管理机构根据需要在县级设立社区刑罚执行机构,根据需要在地级市设立管理机构。”

 社区刑罚执行是国家事权,社区刑罚执行机构的设置是专业性很强并具有相对独立性的机构,县级人民政府缺乏胜任决定机构设置的能力。我国在1983年“严打”之后鼓励地区(地级市)建立监狱。实践证明是不成功的,由于各地自己建监狱,缺乏统一的质量,在硬件和软件管理方面以及执法公正性方面都存在较多问题。后来司法部决定将设立监狱的权力收归省一级。这里所说的“县级设立社区刑罚执行机构”为工作实体,直接管理社区服刑人员。机构的规模要基于社区服刑人员的数量。省级社区刑罚执行管理机构根据需要在地级市设立管理机构。目前世界大多数国家机构设置是采取省(州)级垂直管理模式。这样有利于提高效率和执法公正。

 取消草案第五条第二款:“司法所根据社区威廉希尔机构的委托,承担社区威廉希尔相关工作。”司法所不是刑罚执行机构。根据十八届四中全会提出的法治队伍建设要正规化、专业化、职业化要求,无论是司法所还是派出所都不适宜作为社区刑罚的执法主体。

 社区威廉希尔是刑罚执行工作,从其性质出发,该工作应交由专门的社区刑罚执行机关来做,至少是需要具有刑事执法功能的机构来做,这样有利于执法的严肃性和权威性。过去由公安机关管理社区罪犯虽然存在种种问题,至少其具有执法权。但是将对社区罪犯的管理由公安机关交由不具有执法功能的司法所(司法所的性质是法律服务机构)则是一个完全错误的顶层设计。目前全国有4万多个司法所,大部分是一人所或两人所,司法所原来有人民调解、法制宣传、来信来访等8项法律服务工作,现在又加上对社区服刑人员的日常管理。实践证明是力不从心,难以做好对社区罪犯的管理工作。大部分司法所工作人员是兼职而非专职从事社区威廉希尔管理工作。全国的社区罪犯由司法助理员这样的一支非专业的队伍来管理,完全不符合党中央提出的法治队伍正规化、专业化、职业化建设的要求。这支队伍没有执法权、没有准入资格、没有管理罪犯的风险职务津贴,出了问题要追究责任甚至刑事责任。导致工作人员流动性大,大多不愿从事社区威廉希尔管理。发达国家对缓刑、假释罪犯的管理,都设有专门的缓刑办公室,假释办公室或社区惩教办公室,以团队的形式运作,专职而非兼职管理社区罪犯,工作人员有高于普通公务员的待遇,准入条件一般高于公共安全的警察和监狱警察。

 建议在县级行政区域,设立专门的社区刑罚执行机构,可酌情设立派出机构,人民警察的数量与服刑人员的比例约为1:30左右。社区刑罚执行机构可设置文职人员,并通过购买社会服务和组织社会力量的形式来加强对罪犯的教育威廉希尔和帮困扶助。在国家和省级司法行政部门中,将监狱和社区威廉希尔部门合并为罪犯管理局,负责本行政区域的社区刑罚执行工作,这样有利于资源共享,优势互补,是世界上大多数国家的做法。根据需要,在省辖市和地级市设立社区刑罚执行的行政机构,省级社区刑罚执行机构对下应向垂直管理的方向发展。另外,县区司法局是司法所和社区威廉希尔机构的主管单位,司法所是县区司法局的派出机构,社区威廉希尔机构归并县区司法局主管,两个不是“委托”关系。

 草案不仅弱化社区威廉希尔机构的执法权,同时违反权力制衡原则。草案第十六条规定:公安机关是社区威廉希尔决定机关之一;第二十五条、第二十六条规定公安机关是社区服刑人员拘留和收监的执行机关;第三十八条、三十九条规定社区服刑人员脱离监管的,或者正在实施违反监督管理规定或者违反禁制令,应当立即通知公安机关处理。虽然非监禁刑早已由公安机关转移至司法行政机关并改为“社区威廉希尔”,但草案仍然设定了公安机关既是社区威廉希尔决定机关也是刑罚强制措施的执行机关和社区服刑人员收监的执行机关。公安机关既当裁判员,又当运动员。而作为社区威廉希尔执行机关的司法行政部门只是公安机关的辅助机构,并没有独立的权力。对违法惩处没有强制处置手段,没有最终的刑罚执行权。

 草案第二十五条对社区服刑人员的四种行为:(一)可能实施新的犯罪的;(二)具有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的;(三)可能对被害人、举报人、控告人或者社区威廉希尔机构工作人员实施打击报复的;(四)企图自杀或者逃跑的。人民法院应当在48小时内作出拘留决定,并通知公安机关执行。这里涉及48小时的空档期如何处理以及社区威廉希尔机构是否具有处置权的问题。

 社区刑罚执行机关对罪犯没有强制处置权,也有悖刑罚是对包括罪犯在内的所有人承担违法责任的最高处罚和最后惩处教育手段的法治精神原则。犯罪是与民事、行政违法行为相比中最为严重的违法行为,所受到的法律制裁也应是最为严厉的,处置权是对罪犯的最后救赎,也应是对罪犯的最权威手段。草案中刑罚执行机关没有强制执法权不利于刑罚预防犯罪,特别是一般预防的目的实现,没有强制执行权的刑罚执行形不成最终应有教育指引刑罚权威,无法有效实现刑罚的预防犯罪职能,也与国家实施社区威廉希尔刑罚制度,与十八大四中全会深化司法体制的决定不符,与完善我国刑罚体制的刑事司法改革初衷相背。

 社区威廉希尔执法人员应具有人民警察身份,由法律赋予其必要的强制执行权,与监狱人民警察同属刑事执行人民警察系列。社区刑罚的执法人员应成为十八届四中全会决议中提出的法治队伍的组成部分。草案第六条规定:“社区威廉希尔机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员(以下称社区威廉希尔机构工作人员),履行监督管理等执法职责。社区威廉希尔机构工作人员依法开展社区威廉希尔活动,受法律保护。”

 这样原则的规定是对社区威廉希尔执法人员不尊重不负责任的表现:

 ⑴社区威廉希尔执法人员是管理罪犯的工作。具有风险大、责任大的特点,草案规定的准入条件与司法行政机关普通公务员没有明显的区别,这就意味着司法助理员仍然可以承担社区威廉希尔执法工作;

 ⑵社区威廉希尔机构工作人员虽然承担执法职责,但没有像公安和监狱人民警察那样的执法权限和执法保障;

 ⑶对社区威廉希尔执法人员这样的界定,不利于其待遇的提高。

社区威廉希尔执法人员应由人民警察来承担的法律依据是:

 ⑴《刑法》第94条规定:本法所称司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。社区威廉希尔执法人员承担监管职责,属于司法工作人员的范畴,因此应当与司法行政机关普通公务员有所区别。

 ⑵《人民警察法》明确规定警察的职责范围包括刑罚执行。承担社区刑罚执行管理的执法人员无疑应该纳入警察的系列。目前戒毒管理尚不属于刑罚执行,但戒毒管理人员都具有人民警察的身份。有什么理由不把比戒毒管理责任更大风险更大的社区威廉希尔执法人员纳入人民警察系列?目前被剥夺政治权利罪犯归公安机关管理,为什么同样是对社区罪犯的管理,有的明确规定为警察管理,而社区威廉希尔法却不敢写入由人民警察管理社区罪犯。研究和实践表明:从国情出发,对社区罪犯的执法管理需要由人民警察来承担。目前全国各省市自治区借调监狱、戒毒人民警察的形式,解决社区威廉希尔管理缺乏严肃性权威性的问题。但是借调形式并非长久之计,一是不利于工作的长期性和稳定性;二是借调监狱戒毒人民警察到社区威廉希尔工作。不受法律保护,因为法律没有赋予他们在社区威廉希尔工作中的执法权。因此从有利于工作出发,建议在草案第6条中明确写上:“社区刑罚执行的管理人员是人民警察。”

 目前,俄罗斯社区刑罚执行工作人员不仅具有警察身份,而且授衔,以确保其执法严肃性、社会地位和待遇。美国在社区的早释中心有的是由执法警察承担,英国的缓刑办公室也有警察的加盟。

 我国的国情是:保安、辅警、税务、工商、城管等岗位工作人员在工作时都需要穿制服,以体现工作的严肃性,在现阶段这种特定背景下,作为社区威廉希尔的刑事执法人员在现阶段具有人民警察的身份是完全必要的。人民警察管理的好处是:

 ⑴有利于执法的严肃性和权威性。我国北京、上海等地在社区威廉希尔工作中,共借调了3000多名监狱、公安、劳教、戒毒人民警察从事社区威廉希尔,其目的就是为了增强执法的权威性和严肃性,但不宜以以借调的形式。我国长期以来由公安机关管理社区服刑人员,现在转交司法行政部门,那么工作人员由警察来承担也是合乎情理的。正如监狱在1983年整建制移交司法行政部门,工作人员全部保持警察身份和待遇。现在被剥夺政治权利的已经返还公安管理。假设,如果这项工作全部再返还给公安机关,那么无疑还是由人民警察来承担此项任务;

 ⑵有利于提高工作人员的准入标准和工资待遇,增强工作人员的职业自豪感。目前司法所多数工作人员不愿从事社区威廉希尔工作,其中的重要原因就是国家没有在地位和待遇方面给予适当的认可。而我国社区刑罚执法人员入警是一种简便易行的明确执法地位提高待遇的方法。目前我国没有把社区刑罚执法人员纳入专门的公务员系列,在短期内也不可能像美国那样,缓刑官、假释官的社会地位和待遇均高于治安警察。列入警察系列是可行的,并享受工作25年可提前退休的优惠,以确保这一工作岗位的社会吸引力和稳定性;

 ⑶有利于提高工作效率。人民警察与司法助理员执法相比,能起到事半功倍的作用。

 ⑷明确警察身份有利于检察机关对执法人员进行社区威廉希尔检察监督。2013年版本的草案第九条明确“社区威廉希尔机构的人民警察组织执行刑罚”在本次草案中没有体现,说明对这一问题存在较大争议。

 十八届四中全会的决议指出:“实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟,需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。”如认为现在对机构、队伍的立法不成熟,可抓紧进行再试点。应突破现有法律规定明确规定其执法权责并赋予其和必要的采取强制措施的权力。在发达地区和不发达地区同时进行设置专门执法机构及警察队伍的工作试点,并确定科研人员进行跟踪评估,为国家立法提供实证依据。

 三、关于社区服刑人员称谓和范围

 建议草案明确使用“社区服刑人员”的概念。我国自2003年开展社区威廉希尔试点工作时起,就采用“社区服刑人员”的概念,可是,后来在2012年出台《社区威廉希尔实施办法》时,使用了“社区威廉希尔人员”的概念,在社区威廉希尔工作领域造成了很大的混乱;在一些文件等恢复使用“社区服刑人员”概念之后,草案又采用了“社区威廉希尔对象”的称谓。在关于《中华人民共和国社区威廉希尔法(草案)》的说明———2019年6月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上司法部部长傅政华部长未就名称做任何解释。我们认为,相比较而言,“社区服刑人员”的概念更为合理。

 一些学者坚持认为对缓刑、假释的执行不是刑罚执行,依据之一是刑法第七十六条的规定:“对宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期限内,依法实行社区威廉希尔,如果没有本法第七十七条规定的情形,缓刑考验期满,原判的刑罚就不再执行,”由此,缓刑不是刑罚执行。实际上,这只是一种法理解释,《刑法》本身并没有规定缓刑、假释不是刑罚执行。我们认为,“原判的刑罚就不再执行”是指监禁刑不再执行,但在社区的执行仍然是刑罚执行。缓刑、假释是在“刑罚的具体运用”一章中规定,说明立法的原意是将其涵盖在刑罚的范畴,因此,对缓刑、假释的管理无疑都是刑罚执行。照此推理,应将草案中“社区威廉希尔对象”的提法更改为“社区服刑人员”。

 在英美国家,没有人质疑缓刑、假释不是刑罚执行,法律赋予缓刑官、假释官具有采用强制措施的权力。纽约州法律规定:缓刑官是纽约州的治安人员,有权对监管对象采用无逮捕证的逮捕、拘留措施、对缓刑官佩发手铐、摧泪器以及枪支。

 “社区刑罚执行”并非意味着对罪犯的单一惩罚。虽然刑罚的本质属性是它的惩罚性,但刑罚的功能具有多元化,包括报应、威慑、伸张正义、限制再犯、安抚被害、教育、恢复、回归社会等。现代的社区刑罚执行,是在满足惩罚的前提下,尽可能对罪犯教育威廉希尔和帮困扶助,需要将惩罚监管与人文关怀有机结合。但并不能因此而否认其刑罚执行的基本定位。

 建议将被剥夺政治权利的罪犯纳入社区威廉希尔范畴,以体现党中央强调的刑罚执行一体化的原则。

 草案第二条:“本法所称社区威廉希尔对象,是指被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯。”建议修改第二条为:“社区刑罚执行的对象包括被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行以及被剥夺政治权利的罪犯。”

 “剥夺政治权利”是我国的刑罚方法之一,可独立适用也可附加适用,将社区服刑人员由一个部门统一管理,有利于提高效率。现在将四种对象归属司法行政部门管理,一种对象归属公安部门管理,公安部门对被剥夺政治权利人员的管理不可能实行专业化管理。

 将“被剥夺政治权利”人员与其他四种对象统一管理并非意味着在管理中需要同等对待。对每种对象以及每种对象的每一个人都需要根据其犯罪情况与改造表现区别对待。

 四、社区服务不宜作为公益活动

 草案第四十八条规定:“社区威廉希尔机构可以根据社区威廉希尔对象的身体状况和个人特长,组织其参加社区服务等公益活动,修复社会关系,培养社会责任感。”将社区服务界定为公益活动是非常不恰当的。《现代汉语词典》中“公益”解释为“公共的利益,多指救济、善举;英文字典:指“公共利益或公共福利”。

 “公益”至少包括:一是服务社会的奉献性,二是不获取报酬的自愿性。如果作为公益活动,就意味着劳动是自愿性质的,那么罪犯可以参加也可以不参加。如此赞美用词很难解释具有强制性劳动的“公益劳动”。用词不当,导致地位不明,流于形式,质量难保证。

 社区服务是由英国创始,许多国家纷纷仿效的一种社区刑罚方法,在英国开始称之为社区服务令,2003年在刑法修改时,为进一步明确其惩罚的性质,将其更名为社区惩罚令,可单独或附加适用刑事罪犯,要求一般在40-240小时,劳动是没有报酬的。我国2012年出台的《社区威廉希尔实施办法》规定,社区服刑人员每月劳动时间不低于8小时。现在改为公益活动,就意味着罪犯每月的劳动时间可以是0小时,大大降低了罪犯的刑罚负担。

 当然,如果草案作出社区服务的规定,我国刑法也应作出相应的规定,因为社区威廉希尔法毕竟是社区刑罚执行的法律。


作者:来源于社区威廉希尔宣传网


现在致电 010-86390992 OR 查看更多联系方式 →

Copyright © 2018 by www.daczd.com All Rights Reserved